Acceptabilité : comment réussir une concertation

L’acceptabilité d’une unité, de sa con­cep­tion à son exploita­tion, est un enjeu majeur. Pour ne pas retarder, voire entraver le pro­jet, pour que le por­teur du pro­jet garde de bonnes rela­tions avec son voisi­nage, la com­mu­ni­ca­tion, mais aus­si une réflex­ion en amont du pro­jet sur ses impli­ca­tions et les moyens de lim­iter les prob­lèmes sont indis­pens­ables. Il en va de la via­bil­ité économique tout autant que de la tran­quil­lité civique.

Prob­lé­ma­tique locale
Les oppo­si­tions à la méthani­sa­tion se mul­ti­plient dans les ter­ri­toires au fur et à mesure du nom­bre de pro­jets. Les jour­naux locaux regor­gent d’articles louant par­fois ces nou­veaux pro­jets, mais rela­tant sou­vent l’opposition locale. Plus de 200 asso­ci­a­tions en ce moment même sont opposées à des pro­jets de méthani­sa­tion. Bien sou­vent, ces lev­ées de boucliers locales sont causées par des peurs, rationnelles ou non : nui­sances dues à la recrude­s­cence de trans­ports, aux odeurs, crainte d’un risque d’incendie ou d’explosion et… de la baisse de valeur de biens immo­biliers qui seraient situés à prox­im­ité. Ces peurs peu­vent être irra­tionnelles et dues à une mécon­nais­sance, elles peu­vent aus­si pour cer­taines être jus­ti­fiées. C’est pourquoi la com­mu­ni­ca­tion envers les riverains, la com­mune, les asso­ci­a­tions locales est par­ti­c­ulière­ment impor­tante dès le début du pro­jet. C’est pourquoi il est aus­si néces­saire d’anticiper et, mieux encore, de con­cevoir son pro­jet à l’aune de l’acceptabilité. D’autant que si on laisse mon­ter les oppo­si­tions, cer­tains opposants peu­vent même aller jusqu’à faire appel à des asso­ci­a­tions dont les mem­bres rési­dent à l’autre bout du monde et qui donc ne con­nais­sent même pas les lieux, dépas­sant alors la seule prob­lé­ma­tique locale.

Un pro­jet qui a du sens
Il y a en effet une autre rai­son qui dépasse le champ local et pose des prob­lèmes d’acceptabilité. C’est celle du mod­èle agri­cole, que met­tent en avant cer­taines asso­ci­a­tions écol­o­gistes, mais aus­si cer­tains acteurs de l’agriculture et élus locaux, régionaux ou nationaux. Leur cre­do tient en une phrase : la méthani­sa­tion est-elle com­pat­i­ble avec une agri­cul­ture durable ? Nous diri­ons plus exacte­ment : quelle méthani­sa­tion est com­pat­i­ble avec un mod­èle d’agriculture durable ? Parce que, dans le monde agri­cole aus­si, les griefs se mul­ti­plient : aug­men­ta­tion des coûts du four­rage, pri­or­ité des cul­tures à la méthani­sa­tion en cas de sécher­esse, mod­èle d’énergiculture plutôt que d’agriculture. À l’heure des méthani­sa­tions géantes comme le pro­jet regroupant plus de 200 exploita­tions en Loire-Atlan­tique, c’est l’occasion de réfléchir à la final­ité et au paysage de méthani­sa­tion que nous souhaitons à l’avenir. Les avis sur la rela­tion agriculture/méthanisation diver­gent égale­ment, entre les ten­ants d’une méthani­sa­tion adap­tée à une ou deux exploita­tions, comme les fer­vents défenseurs de l’agriculture de con­ser­va­tion, et les méthani­sa­tions plus ter­ri­to­ri­ales. Les inter­ro­ga­tions por­tent sur un point fon­da­men­tal : com­ment con­cili­er la pro­duc­tion d’énergie et l’alimentation sans faire baiss­er la fer­til­ité et la charge humique des sols agri­coles ? Un débat que nous ouvrons aus­si dans notre dossier « retour au sol », à lire dans ce numéro.

Comme nous le ver­rons dans les pages qui suiv­ent, la réflex­ion préal­able sur la con­cep­tion du pro­jet, puis les méth­odes de com­mu­ni­ca­tion et les con­tacts avec les acteurs locaux sont par­ti­c­ulière­ment impor­tants pour faire adhér­er les citoyens au pro­jet. Mais pour une réelle accept­abil­ité, les pro­jets doivent aus­si avoir du sens locale­ment tant du point de vue agri­cole que dans une per­spec­tive d’économie cir­cu­laire ter­ri­to­ri­ale. La forme et le fond en quelque sorte.

Méthodolo­gie
Tous les acteurs s’accordent à le dire : l’information, la con­sul­ta­tion et la con­cer­ta­tion ne sont pas une plus-val­ue, mais un ingré­di­ent indis­pens­able à la réus­site d’un pro­jet de méthani­sa­tion. Et ce, au-delà de ce que prévoit au min­i­mum la loi, puisque le niveau de con­cer­ta­tion dépend du régime ICPE (instal­la­tion classée pour la pro­tec­tion de l’environnement) et que l’information auprès des acteurs locaux (par exem­ple sites web, ren­con­tres, portes ouvertes…) ne relève pas d’une oblig­a­tion légale. De plus, l’expertise des acteurs tiers, de la société civile notam­ment, est sou­vent sous-estimée, et l’enjeu est égale­ment pour les asso­ci­a­tions de pro­tec­tion de la nature et de l’environnement d’acquérir une légitim­ité afin de devenir des acteurs incon­tourn­ables lors des phas­es consultatives.

Le min­i­mum légal en ce qui con­cerne la con­cer­ta­tion provient de la régle­men­ta­tion ICPE et est forte­ment dépen­dant du régime auquel sera soumise l’installation : déc­la­ra­tion, enreg­istrement ou autori­sa­tion. En ce qui con­cerne l’information plus générale du pub­lic en dehors des temps forts de con­sul­ta­tion ou d’enquête, il n’existe pas à pro­pre­ment par­ler d’obligations. Cepen­dant, le por­teur de pro­jet a tout intérêt à organ­is­er des échanges bilatéraux, des temps d’information, ou à com­mu­ni­quer sur Inter­net de sa pro­pre ini­tia­tive et, pour cela, à s’y pren­dre en amont.

La con­cer­ta­tion, ça se prépare !
Anticiper avec un prédiagnostic
L’acceptabilité s’écrit dès le départ d’un pro­jet. La réal­i­sa­tion d’un pré­di­ag­nos­tic va per­me­t­tre d’anticiper toutes les ques­tions et d’avoir en main tous les élé­ments de réponse. Philippe Douil­lard, prési­dent de Syn­er­gis Envi­ron­nement, un bureau d’études et d’ingénierie envi­ron­nement, nous explique cette démarche. « L’intérêt du pré­di­ag­nos­tic est de dress­er un état des lieux ini­tial de tout pro­jet : inven­taire pré­cis de la faune et de la flo­re, zones humides, enjeux urban­is­tiques, logis­tiques et envi­ron­nemen­taux, risques san­i­taire et d’incendie, dis­per­sion des odeurs, prob­lé­ma­tique de bruit et trans­port. Nous avons chez Syn­er­gis Envi­ron­nement des spé­cial­istes dans tous ces domaines : sols, agronomie, faune et flo­re, mais aus­si des juristes.

Nous inter­venons donc en amont pour don­ner les élé­ments tan­gi­bles de nos rap­ports détail­lés aux agences de com­mu­ni­ca­tion et de con­cer­ta­tion. Cela per­met d’anticiper la manière d’éviter, de réduire, de com­penser, qui sont les trois axes de la con­cer­ta­tion et de l’acceptabilité. Nous amenons en fait une brique entre le pro­jet d’ICPE et le pro­jet d’acceptation. Sur les gros pro­jets, je pré­conise forte­ment d’étudier en amont plusieurs pos­si­bil­ités de site ; nos études per­me­t­tent alors un com­para­tif pour mieux choisir. Nous pou­vons aus­si inter­venir en cours de dossier, une fois le site choisi, mais nous aurons moins de marge de manœu­vre. Notre plus-val­ue est d’apporter aux com­mu­ni­cants des analy­ses de ter­rain sci­en­tifiques et de don­ner nos réserves, avis et pré­con­i­sa­tions afin qu’ils aient tous les élé­ments pour abor­der les réu­nions de concertation. »

Les guides
Plusieurs méth­odes d’approche pour faciliter l’acceptabilité ont été décrites. Par­mi elles, la pub­li­ca­tion « Informer et dia­loguer autour d’un pro­jet de méthani­sa­tion », éditée par l’ADEME, des­tinée prin­ci­pale­ment aux agricul­teurs por­teurs de pro­jets, reprend les prin­ci­pales étapes théoriques. Ce guide est com­plé­men­taire d’autres out­ils tels que le méthas­cope de France Nature Envi­ron­nement qui offre une grille d’analyse des pro­jets de méthani­sa­tion des­tinée aux asso­ci­a­tions envi­ron­nemen­tales qui souhait­ent dia­loguer avec un por­teur de pro­jet et per­met de lis­ter les points à suiv­re pour une accept­abil­ité réussie d’un pro­jet. Comme l’indique l’introduction du guide de l’ADEME, « le développe­ment d’une nou­velle activ­ité peut inter­a­gir avec de nom­breux acteurs locaux et génér­er beau­coup d’attention. Par principe vertueuse pour l’environnement, la méthani­sa­tion va en effet induire, quelle qu’en soit la per­cep­tion, pos­i­tive ou néga­tive, des change­ments sur le ter­ri­toire. Alors que la plu­part des por­teurs de pro­jets hési­tent à com­mu­ni­quer, le fait d’informer et la capac­ité de dia­loguer peu­vent pour­tant con­tribuer à faire com­pren­dre votre démarche ». Ce guide explique com­ment analyser la sit­u­a­tion, con­texte unique de votre pro­jet, et pro­pose une série d’outils et méth­odes pour informer et dia­loguer. Il présente égale­ment des ressources pour vous accom­pa­g­n­er et une série de fich­es de retours d’expérience.

Le bon « timing »
Qui informer ? Les citoyens, le grand pub­lic, les habi­tants, les élus, les asso­ci­a­tions, les entre­pris­es, les riverains. En fait, les « par­ties prenantes » regroupent toutes les per­son­nes qui sont impactées, con­cernées ou intéressées par le pro­jet en fonc­tion de ses con­tours. Toutes les par­ties prenantes vont, à des niveaux dif­férents selon leur sit­u­a­tion, vouloir inter­a­gir avec le por­teur de pro­jet. Il est donc recom­mandé de les iden­ti­fi­er au préal­able et de les informer.

Un des points impor­tants est le phasage de la com­mu­ni­ca­tion avec le pro­jet. Pour ce qui est de l’intégration ter­ri­to­ri­ale, dès les études prélim­i­naires, il est intéres­sant de bien étudi­er l’implantation et d’engager une réflex­ion autour de l’acceptabilité. Lors du développe­ment du pro­jet, il con­vient d’échanger rapi­de­ment avec le maire de la com­mune, de faire une étude des con­tacts et une car­togra­phie des acteurs locaux et de choisir un cab­i­net pour men­er la con­cer­ta­tion. Dès cette phase, le pré­di­ag­nos­tic peut être utile. Échang­er avec les por­teurs d’unités sur la manière dont ils ont abor­dé la com­mu­ni­ca­tion de leur pro­jet est évidem­ment un plus. En par­al­lèle, l’échange avec les EPCI (étab­lisse­ments publics de coopéra­tion inter­com­mu­nale), les syn­di­cats d’énergie et les ser­vices de l’État en four­nissant une présen­ta­tion du pro­jet est néces­saire, avec la mise en place d’un plan d’intégration et la créa­tion d’une instance de con­cer­ta­tion. Ensuite, des actions de con­cer­ta­tion vers un pub­lic plus large per­me­t­tent d’engager le dia­logue : agricul­teurs, riverains, asso­ci­a­tions, jour­nal­istes locaux.

Comme l’indique le guide, il faut com­mencer le plus tôt pos­si­ble : « Dès les pre­mières études, au stade de l’intention, plus vous informez les par­ties prenantes en amont, plus vous sus­citez leur con­fi­ance. Le bon moment pour com­mu­ni­quer, c’est quand tout va bien : les citoyens sont alors dans une pos­ture d’accueil de l’information. La com­mu­ni­ca­tion autour de votre pro­jet a pour but d’informer des per­son­nes. Il faut donc se pos­er la ques­tion du moment de la com­mu­ni­ca­tion non pas par rap­port à l’avancement du pro­jet, mais par rap­port à ce que ces per­son­nes sont en droit d’attendre. “On com­mu­ni­quera plus tard, lorsqu’on aura tous les élé­ments”. Ce point de vue très fréquent précède qua­si sys­té­ma­tique­ment les regrets des por­teurs du pro­jet : “On regrette de ne pas avoir infor­mé les riverains du site d’implantation beau­coup plus tôt”. » Si on vous reproche de présen­ter un pro­jet qui n’est pas ter­miné, dites-vous que c’est le meilleur com­pli­ment que l’on puisse faire à votre démarche de dia­logue. Si vous n’informez pas vous-mêmes, ce sont des tiers, bien­veil­lants ou pas, qui dif­fuseront l’information (une par­tie prenante ou un média par exem­ple). L’information n’est alors pas directe, elle peut être altérée : inspir­era-t-elle con­fi­ance ? Informer et instau­r­er le dia­logue repose essen­tielle­ment sur la volon­té des por­teurs de pro­jets. Les dis­po­si­tions régle­men­taires applic­a­bles au développe­ment de la méthani­sa­tion n’obligent en effet à informer et à con­sul­ter que tar­di­ve­ment (après dépôt du dossier ICPE) et seule­ment dans cer­tains cas.

Une infor­ma­tion directe et franche
Jouer la trans­parence est la meilleure méth­ode, comme l’indique le guide de l’ADEME : « Par­lez de vous et de votre démarche, présen­tez-vous. Quoi de mieux pour faire con­nais­sance que d’expliquer ce que vous pro­duisez, depuis quand, où, pour qui, etc. ? Présen­ter vos parte­naires ou prestataires per­met de mon­tr­er que vous êtes entourés de pro­fes­sion­nels, de com­pé­tences, d’une équipe. Exposez vos moti­va­tions. Démar­rer une nou­velle activ­ité répond en général à des ques­tions ou prob­lé­ma­tiques que vous vous posez de longue date, les raisons pour lesquelles vous avez choisi la méthani­sa­tion méri­tent d’être con­nues. Présen­tez la méthani­sa­tion. Cette tech­nolo­gie est encore peu con­nue, et n’oubliez pas qu’au-delà de la pro­duc­tion d’une énergie renou­ve­lable, c’est un moyen de recy­cler la matière organique de manière durable. Appuyez-vous sur le livret créé par l’ADEME. Exposez votre démarche. Il est pos­si­ble d’informer dès les pre­mières réflex­ions, présen­tez l’avancement du pro­jet par étapes, don­nez un cal­en­dri­er glob­al, les détails pour­ront être pré­cisés au fur et à mesure des déci­sions prises. »

Cette démarche d’information et de dia­logue demande un engage­ment et du temps. Il sem­ble néces­saire de se faire accom­pa­g­n­er par des pro­fes­sion­nels : ADEME, con­seil région­al et cab­i­net de concertation.

Ren­con­tr­er les acteurs locaux
Pour con­cevoir un dis­posi­tif d’information et de dia­logue adap­té, il est néces­saire de con­naître les sujets pri­or­i­taires selon les enjeux locaux (traf­ic routi­er, cadre de vie, sécu­rité, pro­tec­tion de l’environnement, etc.). Chaque ter­ri­toire est dif­férent. Les par­ties prenantes qu’il s’agit d’informer et avec lesquelles échang­er pour con­stru­ire la con­fi­ance peu­vent être dif­férentes selon : le site d’implantation et son envi­ron­nement proche ; le con­texte local ; les matières val­oris­ables ; les besoins du ter­ri­toire en ter­mes de ges­tion des matières organiques ou d’énergie. Afin de recenser les fac­teurs qui peu­vent inter­a­gir avec le pro­jet, le por­teur du pro­jet doit très bien con­naître le ter­ri­toire et s’engager dans une démarche de diag­nos­tic (très instruc­tive, y com­pris sur un ter­ri­toire que l’on con­naît déjà bien). Cette démarche per­met de com­pren­dre les enjeux et d’identifier les par­ties prenantes. Pour cela, il est néces­saire de ques­tion­ner les acteurs locaux. Les thé­ma­tiques à analyser sont l’économie du ter­ri­toire (enjeux actuels et futurs : tourisme, indus­tries locales, arti­sanat), l’environnement (sen­si­bil­ités locales, ressources naturelles), l’agriculture (type de cul­ture et d’élevage, per­spec­tives), la société (démo­gra­phie, emploi, urban­i­sa­tion), la poli­tique (échéances élec­torales, éti­quettes poli­tiques, oppo­si­tions munic­i­pales) et les autres unités de méthani­sa­tion en pro­jet ou en ser­vice. Cela néces­site donc de ren­con­tr­er quelques per­son­nal­ités locales, ayant par­fois des points de vue diver­gents, pour s’assurer d’avoir une pho­togra­phie glob­ale représen­ta­tive du ter­ri­toire (élus locaux, représen­tants d’associations, d’entreprises, de riverains). Vous pou­vez alors car­ac­téris­er les enjeux locaux et iden­ti­fi­er les par­ties prenantes.

Les thèmes récurrents
Quels sont les sujets qui peu­vent créer des ten­sions ? Cela dépend évidem­ment de chaque instal­la­tion. Cepen­dant, qua­tre thèmes récur­rents sont au cœur de toutes les concertations.

• La valeur des biens immo­biliers dépend de critères objec­tifs et de paramètres liés à l’offre et à la demande du marché immo­bili­er. Si une nou­velle activ­ité sur le ter­ri­toire ne génère pas de nui­sances, il n’y a pas de rai­son que la valeur des biens immo­biliers soit affec­tée. De même, s’il n’y a pas d’inquiétudes rel­a­tives à un pro­jet de méthani­sa­tion en développe­ment, il n’y a pas de rai­son que la valeur des biens immo­biliers soit affec­tée par la per­spec­tive de son implan­ta­tion. Favoris­er un échange sere­in sur les autres enjeux locaux (nui­sances ou autres enjeux) est donc de nature à ras­sur­er quant à un éventuel impact sur le marché immo­bili­er local.

• Le choix du site d’implantation. Lorsque plusieurs sites présen­tent des atouts et des incon­vénients vis-à-vis des paramètres du pro­jet, il peut être souhaitable de détailler aux par­ties prenantes ces oppor­tu­nités et con­traintes. La dis­cus­sion per­me­t­tra alors la for­mu­la­tion par les par­ties prenantes des enjeux socié­taux pro­pres à cha­cun de ces sites, en par­ti­c­uli­er en ce qui con­cerne la dis­tance aux habi­ta­tions. Sur cette ques­tion, les ten­ta­tives de définir une dis­tance min­i­mum (autre que celle régle­men­taire) par rap­port aux habi­ta­tions, ou aux activ­ités quelles qu’elles soient, échouent à pren­dre en compte la diver­sité des spé­ci­ficités locales. Chaque site est par­ti­c­uli­er, et la dis­tance d’implantation par rap­port aux habi­ta­tions relève d’éléments factuels pro­pres à chaque unité : con­traintes d’implantation de l’activité (par exem­ple : prox­im­ité des réseaux de gaz et d’électricité) et prise en compte des enjeux pour les par­ties prenantes con­cernées. La per­ti­nence des argu­ments avancés sera la clé de la réus­site du dia­logue. La con­cer­ta­tion pour­ra con­duire à lis­ter les argu­ments con­stru­its des avan­tages et incon­vénients du ou des sites envisagés.

• Le traf­ic routi­er. Dans la plu­part des cas, le sujet du traf­ic routi­er peut être traité par la com­para­i­son entre les chiffres du traf­ic généré par la nou­velle activ­ité et celui préex­is­tant sur les mêmes axes, d’autant que, selon le nom­bre et la répar­ti­tion géo­graphique des points d’approvisionnement, la « dilu­tion » du traf­ic peut être forte autour du site d’implantation. L’utilisation de cartes peut être très béné­fique à un dia­logue con­stru­it et clair sur ce sujet. Les dis­cus­sions per­me­t­tent de pré­cis­er les amé­nage­ments adap­tés à l’accès au site, les horaires, la fréquence et les con­di­tions de cir­cu­la­tion des rota­tions s’il y a des enjeux sur ces sujets.

• L’environnement olfac­t­if. La ques­tion de l’impact de la méthani­sa­tion sur l’environnement olfac­t­if est régulière­ment posée. Elle est motivée par le traite­ment sur place de matières perçues comme odor­antes. Pour traiter de cette thé­ma­tique, il est recom­mandé : 1o d’exposer en détail la régle­men­ta­tion applic­a­ble (vari­able selon le régime ICPE applic­a­ble) : le pro­to­cole d’analyse de l’impact sur l’environnement olfac­t­if ; 2o de décom­pos­er la prob­lé­ma­tique : quels risques d’émission d’odeurs, à quelle phase du proces­sus (trans­port, récep­tion, stock­age, méthani­sa­tion, livrai­son, épandage) et selon les matières con­cernées ; 3o de présen­ter les moyens de réduire les risques (choix des matières, équipements, méth­odes, con­di­tions extérieures, etc.) et les con­di­tions de mise en œuvre (coûts, revenus, tra­vail sup­plé­men­taire, suivi avec les par­ties prenantes, etc.) ; 4o le cas échéant, de clar­i­fi­er les engage­ments respec­tifs des por­teurs du pro­jet et des par­ties prenantes ; 5o de deman­der aux par­ties prenantes d’exprimer leurs attentes en ter­mes d’environnement olfactif.

Inté­gr­er les citoyens

Dans l’idéal, plus que l’acceptabilité, l’objectif est de faire adhér­er les acteurs du ter­ri­toire au pro­jet. Dans ce cadre, faire s’impliquer les citoyens dans le pro­jet, voire les y associ­er, est par­fois une façon de faciliter l’intégration locale du pro­jet. Il existe plusieurs manières afin que les citoyens s’impliquent : par la gou­ver­nance (les citoyens sont alors représen­tés à hau­teur de leur cap­i­tal dans l’instance qui est respon­s­able du fonc­tion­nement de l’unité) ; par le finance­ment par­tic­i­patif (les citoyens con­tribuent au finance­ment – emprunt, oblig­a­tions, actions, etc. –, et sont rémunérés pour leur apport financier). Mais il est aus­si pos­si­ble d’associer des riverains en leur offrant (ou en leur pro­posant à un prix très bas) du chauffage pour leur habi­ta­tion ou pour une activ­ité. Autre pos­si­bil­ité qui a du sens sur le ter­ri­toire : créer une sta­tion bioGNV ouverte aux riverains. Si les citoyens (et/ou les élus) par­ticipent et ont un intérêt au pro­jet, les oppo­si­tions se lèveront d’elles-mêmes et le por­teur de pro­jet sera con­sid­éré comme un acteur posi­tif du territoire.